Acordam na Secção Cível do Tribunal da Relação de Coimbra

1. O Conselho Directivo dos Baldios de Q.... e P...., em representação da assembleia de compartes dos baldios das povoações de Q.... e P...., com sede em Q...., freguesia de B...., concelho de V...., mais António e mulher, demandam, na comarca de V...., a Junta de Freguesia de B...., pedindo se declarem baldios dos compartes das povoações de Póvoa e Q.... de B.... os prédios identificados na petição inicial, declarando-se nula a escritura de justificação notarial em que se declara ter a ré adquirido tais prédios e nulos os registos que se fizeram com base nela, condenando-se a ré a reconhecer o conselho directivo dos baldios daquelas povoações como legal representante dos compartes e ainda a respeitar os direitos dos autores sobre tais prédios, abstendo-se de praticar actos de apropriação sobre esses terrenos e também autorizar o cancelamento dos registos.

4. O objecto do recurso, que é delimitado pelas conclusões da alegação do recorrente, consiste em saber se os prédios em causa poderiam ter sido objecto de aquisição privada, já que a Junta de Freguesia ré diz tê-los adquirido por usucapião e esta é, como se sabe, uma das formas legítimas de aquisição da propriedade privada.

Somos então reconduzidos à questão de saber qual a natureza jurídica desses bens, na certeza, porém, de que os de natureza particular permitem e sempre permitiram a apropriação por aquela via. Os de natureza pública nunca o permitiram e os de natureza comum já veremos.

Ou seja, temos de saber se os prédios em referência são bens integrados na categoria de coisas públicas incluídas no domínio público da autarquia, coisas particulares a integrar o domínio privado da autarquia, ou coisas comuns, pertencentes em propriedade comunal aos vizinhos daquela circunscrição. Antes de tudo e mais concretamente o que temos de saber é se tais bens são considerados baldios, porque foi nesse pressuposto que nasceu a acção.

Nessa perspectiva, o Código Civil de 1867 dava a noção de coisas comuns como sendo as "coisas naturais ou artificiais não individualmente apropriadas, das quais só é permitido tirar proveito, guardados os regulamentos administrativos, aos indivíduos compreendidos em certa circunscrição administrativa ou que fazem parte de certa corporação pública", enumerando depois vários bens integrados nesta categoria, de modo que, logo à cabeça, apareciam "os terrenos baldios municipais e paroquiais".

De harmonia com essa noção estava o artigo 388º do Código Administrativo que definia os baldios como "terrenos não individualmente apropriados, dos quais só é permitido tirar proveito, guardados os regulamentos administrativos, aos indivíduos residentes em certa circunscrição ou parte dela".

O Dec. Lei nº 39/76, de 19 de Janeiro, que define os baldios e promove a sua entrega às comunidades que deles venham a fruir, prescreve no seu artigo 1º: "dizem-se baldios os terrenos comunitariamente usados e fruídos por moradores de determinada freguesia ou freguesias, ou parte delas". E a actual lei dos baldios- Lei nº 68/93, de 4 de Setembro - diz, no seu artigo 1º: "1. - São baldios os terrenos possuídos e geridos por comunidades locais. 2. - Para efeitos da presente lei, comunidade local é o universo dos compartes. 3. - são compartes os moradores de uma ou mais freguesias ou parte delas que, segundo os usos e costumes, têm direito ao uso e fruição do baldio".

Daqui resulta que desde a primitiva formulação, o conceito de baldio esteve sempre ligado a terrenos dos quais poderiam tirar proveito as comunidades locais, sob a forma de propriedade comunal. Historicamente os terrenos baldios sempre foram considerados afectos ao proveito directo da colectividade. Eram os "logradouros do povo" que eram dados aos povoadores das terras "para os haverem como seus". (Marcelo Caetano, in Manual de Direito Administrativo, vol. II, Coimbra 1980, pag. 973)

O Código Administrativo de 1940 referia-se a esses logradouros no § único do artigo 393º, dizendo: "considera-se logradouro comum a apascentação de gados, a produção e corte de matos, combustível ou estrume, a cultura e outras utilizações, quando não se verifique apropriação individual de qualquer parcela dos terrenos e a fruição pertença de modo efectivo aos moradores vizinhos".

Ora, está provado a propósito dos terrenos em causa que "desde tempos imemoriais, a generalidade dos moradores da povoação de Q.... e de Póvoa, ambas da freguesia de B...., apascentam os seus gados ...têm vindo a cortar lenhas, apanhando pinhas e aproveitando substâncias vegetais que ali despontam ... e "ao praticarem aqueles actos nos terrenos, os habitantes de Q.... e P.... faziam-no na convicção de que exerciam um direito comunitário à utilização pelos habitantes de cada um dos referidos lugares, sem exclusão uns dos outros e das pessoas dos lugares limítrofes, isto mesmo depois de serem administrados pela Junta de Freguesia".

Parece, assim, inquestionável que aqueles terrenos eram considerados logradouro comum dessas comunidades. Eram baldios aproveitados como logradouro comum pelos moradores dessas freguesias e que a lei considerava indispensáveis, sob essa forma de utilização, à economia local. (cfr. artigo 393º do Código Administrativo). O facto de a administração ter passado, a partir de certa altura, para a autarquia não lhes veio retirar a qualidade de terrenos baldios, porque administração e domínio não se confundem e convivem perfeitamente.

5. Sabido que os terrenos são baldios, importa agora indagar se podiam ter sido adquiridos pela Junta de Freguesia de B.... e integrados no seu património pela via da usucapião, como ela pretende.

É uma questão que passa pela definição da natureza jurídica dos baldios, mais precisamente sobre os baldios do logradouro comum. Sempre se entendeu tratar-se de bens do domínio comum ou propriedade comunal dos vizinhos de certa circunscrição ou parte dela, não se confundindo com o domínio público das autarquias, ainda que sob a administração destas.

Já do confronto dos artigos 380º e 381º do Código Civil de 1867 resultava que era diferente o conceito de coisas públicas e baldios. Quanto àquelas dizia a lei que era lícito a todos utilizar-se delas, enquanto que dos baldios dizia ser facultado aos membros de certo grupo social deles tirar proveito. Significa que as coisas públicas são utilizadas de harmonia com o seu destino e função, no exercício de um direito subjectivo público; ao passo que os baldios fornecem um proveito económico imediato aos seus fruidores que são individualizados, e aos quais pertence em exclusivo, isto é, com o direito de não permitirem a outrem essa fruição.

As coisas públicas visam a satisfação das necessidades colectivas que o Estado e as autarquias se propõem e nessa medida podem ser utilizadas por todos; enquanto que os baldios visam as necessidades de determinados grupos sociais e são explorados pelos próprios interessados. Daí a diferença do que é domínio público e domínio comum ou propriedade comunal.(cfr. M. Caetano, ibidem, pag. 976) Os baldios, como escreveu o Prof. Manuel Rodrigues (A Posse, Coimbra, 1981, pags. 128 e segs.) "devem ser considerados como resíduos, como sobrevivências da propriedade colectiva ou propriedade de mão comum".

Portanto, no domínio do Código Civil de 1867, os baldios eram considerados juridicamente propriedade comunal do património das comunidades locais. Coisa distinta da coisa do domínio público ou do domínio privado individual.

6. Com a entrada em vigor do actual Código Civil desapareceu a referência à categoria das coisas comuns e não faltou quem daí retirasse a conclusão de que os baldios já não eram propriedade comunal (uma forma de propriedade que pertenceu a uma outra fase), passando a integrar a categoria de bens particulares, pertencentes ao património da autarquia, embora sujeitos à afectação especial de suportar certas utilizações pelos habitantes de uma dada circunscrição ou parte dela. (Rogério Soares, Revista de Direitos e Estudos Sociais, ano XIV, 1967, pag. 308)

Na verdade, desaparecida a categoria das "coisas comuns", só havia que enquadrar os baldios numa das categorias existentes - coisas públicas ou coisas particulares. Afastada a hipótese de os considerar como coisa pública, pelas razões acima expendidas, só resultava considerá-los como constituindo bens do domínio privado indisponível das autarquias e afectos a determinados usos cívicos facultados aos moradores - vizinhos de certa área. (M. Caetano, ibidem, 977. )

Refira-se, no entanto, que já o § único do artigo 388º do Código Administrativo dizia que os terrenos baldios eram prescritíveis e que nos artigos 395º a 400º se previa a apropriação incluindo por particulares. Por isso o Prof. Manuel Rodrigues os considerava susceptíveis de posse e reduzíveis a propriedade privada depois da desafectação(Obra citada, pag. 130.). E assim vistas as coisas, nada impedia que se adquirisse por usucapião a propriedade privada sobre terrenos baldios.

7. Com o fim do Estado Novo e a chegada das novas concepções sociais e de política legislativa implememtaram-se medidas que consagravam o "princípio da restituição dos baldios aos seus legítimos utentes", como se previa nas medidas económicas de emergência a concretizar a curto prazo pelo Dec. Lei nº 203-C/75, de 15 de Abril.

Na sequência desse diploma, surgiu o Dec. Lei nº 39/76, de 19 de Janeiro, cujo propósito essencial foi a "entrega dos terrenos baldios às comunidades que deles foram desapossadas", por se entender que essa medida "corresponde a uma reivindicação antiga e constante dos povos", como se escrevia no preâmbulo.

Depois de definir os baldios nos termos já acima citados, estipulava no artigo 2º que "os terrenos baldios encontram-se fora do comércio jurídico, não podendo, no todo ou em parte, ser objecto de apropriação privada por qualquer forma ou título, incluída a usucapião". E os artigos seguintes devolviam os baldios ao uso, fruição e administração dos respectivos compartes.

E concomitantemente, o Dec. Lei nº 40/76, da mesma data, veio declarar anuláveis a todo tempo os actos ou negócios jurídicos que tivessem por objecto a apropriação de baldios ou parcelas de baldios por particulares, bem como todas as subsequentes transmissões.

Ficavam assim revogados por estes diplomas os artigos 388º e 395º a 400º do Código Administrativo, porque se passou a consagrar uma concepção inconciliável com a acolhida nesses preceitos, onde se previa a integração dos baldios no domínio privado das autarquias e dos particulares. (Neste sentido vide Acórdão do STA, de 03/05/88, BMJ, 377, 300 e Parecer da PGR aí citado) Consagrava-se, dessa forma, o regresso à concepção histórica dos baldios, num reconhecimento do interesse sócio-económico ainda vivo em muitas comunidades rurais.

Mas este preceito viria a ser revogado pelo artigo 109º da Lei nº 79/77 de 25 de Outubro que preceituava: "a definição das coisas comuns, designadamente baldios e outros bens do logradouro comum, pertence à assembleia municipal ou assembleia de freguesia, consoante se trate, respectivamente, de coisas municipais ou de coisas de freguesia, competindo a sua administração aos respectivos órgãos executivos autárquicos".

Foi, porém, sol de pouca dura, porque logo em 31 de Dezembro do mesmo ano, a Assembleia da República revoga aquele artigo 109º com a Lei nº 91/77, de 31/12, porque atentava contra o princípio constitucional que garantia a existência de três sectores de propriedade e meios de produção (artigo 82º da CR) e consagrava, ao lado do sector público e do sector privado, o sector cooperativo, que compreende especificamente os "meios de produção comunitários, possuídos e geridos por comunidades locais" {al b) do nº 4}.

E a jurisprudência passou então a decidir que com tal revogação se repristinou o Dec. Lei nº 39/76, porque se entendeu não ser provável que a Lei nº 91/77 tivesse querido "fazer regredir a situação aos termos da questão anterior ao Dec. Lei nº 39/76 - isto é, ao estado de privatização dos antigos baldios- pois isso iria inclusivamente contra as normas constitucionais..." (Escreveu-se no citado acórdão do STA a pgs. 301.)

Ou seja, com a Lei nº 91/77, de 31/12, ressurgiu o pensamento legislativo instituído pelo Dec. Lei nº 39/76 e só interrompido por escassos dois meses, enquanto vigorou o famigerado artigo 109º da Lei nº 79/77 de 25 de Outubro; pensamento que perdurou até à actual Lei dos Baldios - Lei nº 68/93 de 4 de Setembro e que considerava os baldios propriedade comunal sob a titularidade das comunidades locais e administrados pelos compartes, por natureza inalienáveis e imprescritíveis. (Cfr. Acórdão da Relação de Coimbra, de 09/05/89, CJ, 1989, 3, 65 )

8. A actual Lei dos Baldios - Lei nº 68/93 de 4 de Setembro - estabelece, no seu artigo 3º que "os baldios constituem, em regra, logradouro comum, designadamente para efeitos de apascentação de gados, de recolha de lenhas ou de matos, de culturas e outras fruições, nomeadamente de natureza agrícola, silvícola, silvo-pastoril ou apícola" e no artigo 1º - como já acima vimos- diz que os baldios são terrenos possuídos e geridos por comunidades locais, constituídas pelo universo dos compartes ou moradores de uma ou mais freguesias ou parte delas, que têm direito ao uso e fruição segundo os usos e costumes.

E o artigo 3º mantém que "os actos ou negócios jurídicos de apropriação ou apossamento, tendo por objecto terrenos baldios, bem como da sua posterior transmissão, são nulos nos termos gerais de direito, excepto nos casos expressamente previstos na presente lei". Esses casos são os previstos nos artigos 26º a 31º, donde decorre que só nos caos de extinção total ou parcial de um baldio é permitida a apropriação. Transitoriamente previu-se a solução de problemas relacionados com certas construções irregulares, que veio implicar a aquisição por acessão imobiliária. (vide Acórdão desta Relação, de 13/02/96, CJ, I, 33.)

O que vale por dizer que a Lei nº 68/93 de 4 de Setembro - Lei dos Baldios - mantém, nos seus traços essenciais, o regime jurídico dos baldios estabelecido pelo Dec. Lei nº 39/76 de 19 de Janeiro.

Decorre dos seus artigos 1º e 4º, nº 1, em conjugação com o artigo 82º da Constituição, que os terrenos baldios nem pertencem ao domínio público, nem pertencem ao domínio privado do Estado ou das autarquias; constituem propriedade comunal dos moradores de determinada freguesia ou freguesias ou parte delas, que exerçam a sua actividade no local. Os baldios estão fora do comercio jurídico, sendo inalienáveis e insusceptíveis de apropriação privada por qualquer titulo, incluída a usucapião e são administrados pelos compartes, nos termos da lei .

9. Porém, do que se acaba de expor, há que não esquecer que um tempo houve em que os baldios puderam ser objecto de apropriação e entrar no domínio privado pela via da usucapião, designadamente no domínio privado das autarquias. Foi o tempo que decorreu à sombra do antigo direito - Código Civil de Seabra, Código Administrativo de 1940 ⁽Há jurisprudência do início do século e também do século passado que considera os baldios susceptíveis de posse e objecto de aquisição privada - ver M. Rodrigues, obra citada, pag. 130.⁾- e ainda do actual Código Civil até à entrada em vigor do Dec. Lei nº 39/76, de 19/12. Foi tempo suficiente para se adquirir por usucapião, desde que verificados os restantes requisitos.

Por isso, a tese da ré só poderia lograr vencimento se porventura tivesse alegado e provado que a usucapião ocorreu antes da entrada em vigor daquele diploma. Ou seja, a ré só poderia considerar-se proprietária dos prédios em referência, mantendo-se o registo que efectuou com base na escritura de justificação, se esta comprovasse que a usucapião ocorreu antes de 19 de Dezembro de 1976. Só lhe era permitido manter o estatuto de proprietária por os vir a possuir como coisa sua à vista de toda a gente, sem oposição ou embaraço de quem quer que seja e sem interrupção, se tivesse durado a sua posse por mais de 30 anos antes daquela data e não antes da data da escritura, que é de 25/06/82.

Ora o que se prova é que desde os anos 30 - 40 (deste século) "a Junta de Freguesia de B.... passou a administrar os ditos terrenos, autorizando a exploração de resina e utilizando os dinheiros assim obtidos em benefício dos povos da freguesia". Ou seja, ainda que tivesse provado o elemento temporal da usucapião, carecia de provar o elemento essencial que era a posse. O que provou foi a administração e não a posse. E só esta e não aquela conduz à usucapião.

Por outro lado, se a ré queria justificar que adquiriu os terrenos por usucapião nunca deveria ter dito (como fez na primeira conclusão das suas alegações de recurso) que "tais terrenos são bens públicos". É que os bens do domínio público, por insusceptíveis de apropriação, nunca podem ser adquiridos por usucapião. Convém não perder de vista que a pretensão da ré é a manutenção da escritura de justificação e o registo que lhe garanta a propriedade daqueles terrenos. Ou, por outras palavras, o que a ré pretende é que tais prédios façam parte do seu domínio privado.

10. Tudo visto, a conclusão a que se chega é que é nula a escritura de justificação notarial e com base nela o registo da inscrição de direitos de propriedade da Junta de Freguesia de B.... sobre os baldios do lugar de Q.... e de P..., que devem voltar à administração dos compartes, nos termos da lei. Tanto mais que decorre do nº 1 do artigo 27º da Lei nº 68/93, de 04/09, que se a ré tivesse vindo a utilizar directamente esses baldios por ostensivo abandono do uso e fruição, os compartes poderiam voltar à sua normal fruição.